【裁判要旨】

    行政主体不是为了履行行政职责，实现行政管理公益目标，而是为实现个人财产权益而主动作出，其服务于行政相对方的私人利益，属于民事允诺，不属于行政允诺。

    【索引词】

    行政允诺  民事允诺  平等主体  私人利益

    案 情

    原告：马某。

    被告：卫辉市狮豹头乡人民政府。

    原告父亲系卫辉市狮豹头乡人民政府工作人员，2007年7月3日去世，2007年7月5日，被告卫辉市狮豹头乡人民政府向原告作出《关于解决马某的学习及生活费用的协商说明》，该协商说明载明：马某之父因公不幸殉职，经乡政府与家属协商，由乡政府找对口支援单位负担马某上大学三年期间的学习及生活费用，学习及生活费用每年两万元，如果对口单位不能承担每年两万费用，差额部分由乡政府负担。2006年9月，原告考入重庆大学城市科技学院，学制四年，至2010年6月毕业，2007年、2008、2009年每年学校收取原告学杂费、住宿费、书本费均为11900元，其中2007年该笔费用被告卫辉市狮豹头乡人民政府已入该乡政府账目，并另行向原告支付生活费4600元，共计向原告支付学习及生活费用16500元。原告认为被告未完全履行该协商说明载明的承诺内容，诉至本院。

    原告马某诉称，其父于2007年7月3日因工死亡，同年7月5日，其父所在的工作单位卫辉市狮豹头乡人民政府向其作出行政允诺，即由该乡政府找对口支援单位负担其上大学三年期间的学费、生活费，每年2万元，如对口单位不能承担，由乡政府负担，其为此向卫辉市狮豹头乡人民政府催要，该乡人民政府给付其13500元，余额46500元经其多次催要未果。原告认为，被告卫辉市狮豹头乡人民政府不履行行政允诺的行为，侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，请求判令被告卫辉市狮豹头乡人民政府履行该行政允诺，向原告支付下欠余额46500元，并同时支付从起诉之日起至支付完下余款额之日止的同期银行贷款利息。

    被告卫辉市狮豹头乡人民政府辩称，其于2007年7月5日作出的《关于解决马某的学习及生活费用的协商说明》距今已有7年，根据2000年3月8日《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告马某现提起行政诉讼要求履行该行政允诺已超过法定起诉期限，并且该行政允诺违背因工死亡职工供养亲属范围的规定，原告2007年年龄为19周岁，不符合发放工亡供养亲属抚恤金的规定，因此请求法院依法确认该行政允诺无效。

    审 判

    河南省卫辉市人民法院经审理认为，本案的争议焦点是被告卫辉市狮豹头乡人民政府向原告马某作出的《关于解决马某的学习及生活费用的协商说明》的行为性质。

    行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责,向不特定相对人公开发出的,承诺在相对人实施并完成了某一特定行为后自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）项规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使执行本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作的职权。被告卫辉市狮豹头乡人民政府作为乡镇一级人民政府，于2007年7月5日向原告出具协商说明，不具有实现行政管理职能目的或社会公益目的,不属于履行上述行政管理职责，不属于行政允诺，而属于平等主体之间的民事承诺,原告与被告卫辉市狮豹头乡人民政府之间不具有行政法律关系。因此，原告马某请求本院判令被告卫辉市狮豹头乡人民政府履行行政允诺，向其给付学费及生活费用，不属于行政案件受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告马某的起诉。

    裁定书送达后，在法定期限内，当事人未提出上诉。

    评 析

    一、背景情况介绍

    行政允诺和民事允诺在行为性质的单方性方面存在相似之处，但是在诸多方面，二者之间难以直接划上等号。如何审理行政机关作为主体一方作出的允诺，即判断该允诺属于行政允诺还是民事允诺是行政审判审查的问题之一。

    二、确立裁判要旨的理由

    行政允诺系行政主体因履行行政管理职责需要，往往作出允诺为自身设定义务，从而达到激励或指引相对人的目的。而民事允诺系指受要约人作出的同意要约人的意思表示。两者体现了一种诺行的特征，都需要在答应和承诺后作出一定的意思表示，并在意思表示的基础上作约定的或者法定的行为。

    行政允诺与民法上的“承诺”的区别

    第一、行为的目的不同。行政允诺目的在于表明行政工作的态度和决心，最终要求实现行政管理的目标，服务于公共利益。而民事允诺属于私法上的行为，是民事主体实现民事权益的活动，其追求的目标是一定的民事经济利益，服务于民事主体的私人利益；

    第二、行为存在的领域不同。行政允诺属于公法上的行为，是行政主体履行法定管理职责的行为。民事允诺属于私法上的行为，是民事主体实现民事权益的活动；

    第三、表现形式不同。行政允诺一般是以行政决定、命令通知或者通告等政府公文的形式出现，如宣传张贴、电视、报纸或者网站等传播媒介的公开形式，向不特定的多数人公开。而民法上的承诺则以合同书、书信、电话、口头等形式出现，而且对象也比较特定。一般是有明确的对象，即使是不特定对象，其对象范围也比行政允诺的范围要小。

    第四、行为的法律后果不同。不履行行政允诺违反的是行政法律法规，行政机关承担法律后果，发生争议适用行政诉讼法律规范调整，也是由行政主体承担法律后果和行政责任。而不履行民法上的“承诺”违反的是合同法，行为人承担的是民事法律后果，如经济赔偿、赔礼道歉、恢复原状等，发生争议适用民事关系调整。

    本案中被告并非出于履行行政职责，实现行政管理公益目标的目的，而是出于非公益目的向原告出具了《关于解决马某的学习及生活费用的协商说明》，意在帮助和减轻原告因上大学而造成的经济负担，该协商说明服务于原告的私人利益，被告行为属于民法上的事前承诺，双方就是否履行该事前承诺发生争议，属于民事法律关系调整范围，不应作为行政案件进行审理。

    三、运用裁判要旨应注意的问题

    不管是行政允诺还是民事允诺，都不能违反法律的禁止性规定。如果允诺中存在内容条款与法律、法规的禁止性规定相抵触的情形，那么该允诺即使是当事人的真实意思表示，也应被认定为无效。本案中，被告认为其出具《关于解决马某的学习及生活费用的协商说明》与乡政府的职责相违背，请求确认无效。但法院经审查认为，该协商说明载明的允诺内容，系被告的真实意思表示，即被告向原告作出的该资助行为意上帮助原告完成学业，具有帮扶性质，不违反法律的禁止性规定，且主体适格，被告在诉讼中亦未举证其履行不能的情形，因此，被告应按照该协商说明的承诺内容履行义务。

    [一审：河南省卫辉市人民法院（2015）卫行初字第3号，合议庭成员：刘玮娜 孙西军 李振海，生效裁判作出时间：2015年5月22日。]