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关于“完善上下级法院的审判监督关系”的调研

  发布时间:2009-03-18 09:50:02


    我国现行的法院管理体制是以地方党委领导为主、上级法院监督为辅的双重领导体制,即法院主要是受地方党委的领导,向地方党委报告工作,同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。我国上下级法院之间的关系是监督与被监督的关系,目前上下级法院之间审判权、执行权、管理权等职权划分,主要的法律依据是《宪法》、《人民法院组织法》、三大诉讼法。随着我国审判方式改革浪潮的深入,上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。在现实的司法实践中,我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。现根据上级法院关确实存在着于“完善上下级法院的审判监督关系”的调研的通知精神,结合新乡县法院的工作实际,围绕应调研的内容进行了理论研讨,形成了如下调研报告:

    一、我国《宪法》第127条第二款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定,“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。上述监督关系不同于领导关系,因为监督意味着上级法院仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定,至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权,则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令,上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。上级法院不应越权以行政方式对上述业务以行政方式进行管理。上级人民法院主要是通过案件的审理监督和区域内法院整体工作的业务指导两个方面实施监督,通常做法表现在:1、审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件;2、对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或指令下级人民法院再审;3、下级人民法院认为自己受理的案件案情重大,应由上级人民法院审判的时候,可以请求将案件移送上级人民法院审判,认为自己作出的发生法律效力的判决确有错误,可以请求上级人民法院再审;上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件;4、最高人民法院对下级人民法院的监督权,除上述外,还体现在可以判决或核准死刑案件;5、就一定区域内法院整体工作进行业务指导,如组织业务培训,统一某类案件裁判标准和规则,回复下级法院的个案请示汇报,对案件质量进行评查等。

    二、法院系统在人事管理、经费保障方面,应当进行垂直管理,学者的观点是正确的。因为根据“收支两条线”的要求,司法机关实行“吃皇粮”,但在不少下级法院,事实上“皇粮”是不够吃的。所谓“两庭”建设(审判庭、法庭),主要的还是靠当地财政。不仅如此,法院的人财物都受制于地方。人员编制结构数量不合理,已经成为制约审判工作正常开展的重要因素。作为下级法院,其现实地位决定了争取法官权益的艰难,级别越高的法院当然就越有争取利益的筹码。因此,上级法院在争取保障法院、法官权益方面肩负特殊的使命,让法官法的权利条款与义务条款一样都得到不打折扣的执行。

    在法院队伍建设方面,上级法院对上级法院在人事管理(如协管、提名等)方面的权力怎样行使呢?必须改革行政化的管理方式。特别是上级法院对下级法院的错案责任追究应当停止。错案责任追究妨碍了法官的独立判断,实践表明也达不到惩治腐败的目的。法院的审判质效考核,应当坚持科学性、导向性、简洁性,防止成为单纯追求数字指标的政绩工程。对法院的信访工作应当统筹纳入到行政信访渠道,不因为案件经过法院处理就变成法院的信访案件。信访本质上与司法是两种不同的权利救济方式。进一步完善法院内部监督制约机制,坚决纠正损害当事人利益的突出问题,坚决查处违法违纪的人和事,确保司法公正和廉洁。要进一步加强司法能力建设,不断提高司法能力和水平。不断推进法官职业化建设,严把法官职业准入,按照公务员法和法官法的规定,选拔和任用法官。要不断提高业务水平,建立和完善适合人民法院工作特点的学历教育、岗位培训制度,加强法官业务培训,提高广大法官的业务素质,培养更多的适应形势发展需要的专家型、复合型人才。

    关于上下级法院之间关系的行政化倾向主要表现有:司法权的地方化与行政化。基层法院要更多地考虑地方的意见。加上上级法院行政化的管理对下级法院的监督权因为行政化的体制而演变为一种地道的行政权,如案件的请示汇报制度、上级法院各项检查考核(包括明查暗访)、行政事务管理等客观存在。面对上级法院名目繁多的考核,牵涉了大量精力,突击性、阶段性、运动式工作方式屡见不鲜,审判主业地位被淡化。

    三、影响司法职权配置的因素

    影响上下级法院科学划分工作职责的原因有很多,个人以为,主要的是:一是现行的法院体制所决定。法院的设计本来就是按行政化的模式进行的,在审判业务方面,地方没法管,如果上级法院不管,根据我们目前的国情、法院及法官队伍现状,将会出现一个管理真空。法院是否实行垂直管理,值得反思。贺卫方称之为“出了虎口又进狼窝”,认为是一个新的误区。

    二是现行法律规范对于上下级法院之间关系的规定都是原则的、抽象的。如何科学配置上下级法院之间的职权,还缺少具体可操作的规范。

    四、完善司法权配置的几点建议

    司法职权的合理配置,需要摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见。科学合理的配置,可以减少摩擦、扯皮与内耗。要科学界定上下级法院工作职责,应当以社会主义法治理念为指导,坚持立足中国国情,围绕审判权的运作为中心,以建立公正、高效、权威的司法制度为目标。

    一是明确上级法院职能定位。上级法院的职能主要在一审职能、二审职能、审判监督职能、统一法律适用职能。第一项职能与基层法院相同,后三项职能在确定上级法院的职能定位具有更加重要的意义。新的民事诉讼法修改后,审判监督职能将会成为准上诉职能。在相关法律未作修改之前,

    二是统一法律适用。最高法院曾经要求:针对全国法院在审判实践中存在的普遍性问题,要积极制定相应的司法解释,确保法律的统一适用。与此同时,充分发挥典型案例的指导作用,从中总结归纳形成法律适用的具体规则,指导下级法院准确适用法律。事实上,即使在一个中级法院的范围内,同案不同判现象仍然存在。上级法院应当首先强化共性案件统一适用法律(非稀奇古怪案件)进行规范,加强案例指导,也可以专题法律适用问答的形式统一裁判尺度。加强对下级法官的业务培训,许多法院开展的法官论坛、台湾地区的法律座谈会都是很好的形式。

    三是强化案件分流。上级法院要通过加大指定管辖、交叉执行的力度,科学确定级别管辖、地域管辖,来克服地方保护主义,对下级法院因为地域因素审理难度较大的案件,可以指定不特定的外地法院进行审理。案件分流虽只是一个具体的技术措施,但对于保证下级法院公正行使司法权具有非常重要的作用。

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